Po szczycie Rady Europejskiej w Brukseli – czyli komentarze politologów z Uniwersytetu Warszawskiego na temat przedłużenia kadencji Donalda Tuska

Szanowni Państwo,

przedłużenie kadencji Donalda Tuska na stanowisku przewodniczącego Rady Europejskiej stało się wydarzeniem, które sprawiło, iż Polska i jej polityka, zarówno wewnętrzna jak i zagraniczna, stały się przedmiotem ogólnego zainteresowania.

W Polsce i na arenie europejskiej toczy się dyskusja o tym, kto odniósł zwycięstwo oraz kto poniósł porażkę. Czy rząd RP postąpił słusznie odmawiając poparcia Polakowi? Czy Donald Tusk powinien ubiegać się o odnowienie mandatu bez poparcia państwa, z którego pochodzi? Ponieważ w dyskursie publicznym w tej kwestii zdają się dominować argumenty o charakterze politycznym, wyrażane często silnie emocjonalnym językiem, Ośrodek Analiz Politologicznych UW postanowił poprosić o opinię politologów specjalizujących się kwestiach Unii Europejskiej i polityki zagranicznej.

Prezentujemy Państwu zatem wielogłos ekspertów, którzy odnoszą się do takich kwestii, jak normatywne podstawy decyzji o przedłużeniu kadencji, znaczenie tej decyzji dla polskiej polityki zagranicznej i przyszłej roli Polski w UE a także celów, jakie obecnie powinna postawić sobie polska dyplomacja na arenie europejskiej.

dr Olgierd Annusewicz,

p.o. Dyrektora Ośrodka Analiz Politologicznych UW

***

 

Na temat wyboru Przewodniczącego Rady Europejskiej

dr hab. Tomasz Kownacki
Instytut Nauk Politycznych UW
Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Szczyt Rady Europejskiej (RE), który odbył się w dniach 9-10. marca 2017 r. w Brukseli, przyniósł szereg kontrowersji dotyczących przedmiotu jego obrad, w tym zwłaszcza procedur i ich interpretacji dotyczących wyboru jej Przewodniczącego.

W obszarze tym stanowisko Rządu RP polegające na odmowie udzielenia poparcia dla Donalda Tuska i zgłoszeniu na stanowisko Przewodniczącego RE nowego kandydata Jacka Saryusza – Wolskiego oparte zostało na dwóch filarach tj. przekonaniu o konieczności uzyskania zgody od państwa pochodzenia kraju członkowskiego na kandydowanie na urząd Przewodniczącego RE oraz uzasadnieniu podjętej decyzji uchybieniami podczas sprawowania przez niego urzędu, w trakcie pierwszej kadencji polegającymi na braku neutralności wobec polityki wewnętrznej Polski. Kwestie powyższe pozwolę sobie rozpatrzeć w dwóch perspektywach: normatywnej i dyskursu politycznego.

Z perspektywy normatywnej, w kwestii dotyczącej konieczności uzyskania zgody od państwa pochodzenia kraju członkowskiego na kandydowanie na urząd Przewodniczącego RE, należy ustalić, że art. 15 Traktatu o Unii Europejskiej zmieniony Traktatem Lizbońskim w punkcie 5 stanowi: „Rada Europejska wybiera swojego przewodniczącego większością kwalifikowaną na okres dwóch i pół roku; mandat przewodniczącego jest jednokrotnie odnawialny. W przypadku przeszkody lub poważnego uchybienia Rada Europejska może pozbawić przewodniczącego mandatu zgodnie z tą sama procedurą”. Traktując ów zapis in spe należy stwierdzić, że nie ma tu żadnej wzmianki na temat konieczności wyrażenia poparcia dla Przewodniczącego RE kandydującego na drugą kadencję przez kraj członkowski jego pochodzenia. Brak takiego zapisu otwiera możliwość interpretacji, zgodnie z którą to sam kandydat na to stanowisko (aktualnie sprawujący urząd Przewodniczącego RE) może zgłosić swoją kandydaturę na kolejną kadencję. Pozbawienie go mandatu może nastąpić zaś jedynie wtedy gdy wykaże się poważne przeszkody lub uchybienia w realizowaniu powierzonej mu funkcji. Do katalogu przeszkód i uchybień zaliczyć należy wszystkie te z nich, które dotyczą łamania obowiązującego prawa, jak również te wynikające z nienależytego wykonywania przez Przewodniczącego RE, nałożonych na niego przez traktat obowiązków. Do tych ostatnich należą skatalogowane w art. 6: a. przewodniczenie Radzie Europejskiej i prowadzenie jej prac, b. zapewnianie przygotowania i ciągłości prac Radzie Europejskiej, we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych, c. wspomaganie osiągania spójności i konsensusu w Radzie Europejskiej, d. przedstawianie Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania z każdego posiedzenia Rady Europejskiej. Ponadto Przewodniczący Rady Europejskiej zobligowany jest do zapewniania na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentacji Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, jak również nie może sprawować krajowej funkcji publicznej.

Argument dotyczący uchybienia, które miało się dokonać podczas przemówienia w trakcie wizyty Przewodniczącego RE we Wrocławiu deprecjonujący kandydata na urząd Przewodniczącego RE i przedstawiony przez Rząd RP wydaje się wątły w tym sensie, iż trudno mu przypisać moc sprawczą dla którejkolwiek z przesłanek do uchybienia lub przeszkody, związanych z realizacją powierzonych mu obowiązków. Kompetencje powierzone Przewodniczącemu RE przez traktaty, w tym reprezentowanie jej na zewnątrz, upoważniają go do przypominania i odwoływania się do symboli i wartości, które leżą u podstaw Unii Europejskiej, a nawet nakładają na niego taki obowiązek. Jest on zobligowany do mówienia o nich i ich upowszechniania we wszystkich państwach członkowskich Unii Europejskiej włącznie z krajem członkowskim swojego pochodzenia. Kompetencje te nie mogą być interpretowane jako „sprawowanie krajowej funkcji publicznej” co Rząd RP próbował dowieść. Poprzez powyższy zapis traktatowy należy rozumieć: sprawowanie urzędów w państwie członkowskim, pełnienie funkcji w instytucjach publicznych kraju członkowskiego, a w szerszym ujęciu – nominalne sprawowanie funkcji lidera partii politycznej lub organizacji pozarządowej i wykonywanie obowiązków w formalnie ustalonym zakresie[1]. Bez wątpienia urzędujący Przewodniczący Rady Europejskiej, od dnia objęcia przez niego urzędu, formalnych funkcji publicznych w Polsce nie sprawował, co pozwala na obalenie takiej argumentacji.

Warto zauważyć, że aby strategia przyjęta przez Rząd RP mogła być skuteczna należało wszystkie wątpliwości co do kandydatury Przewodniczącego Rady Europejskiej wyrażać znacznie wcześniej w drodze konsultacji dwustronnych z poszczególnymi państwami członkowskimi i prowadzić ożywioną akcję dyplomatyczną posługując się silnymi i przekonującymi argumentami związanymi przede wszystkim z troską o interes wspólnotowy, a nie interes jedynie narodowy. Zgłaszanie wątpliwości co do kandydatury sprawującego urząd Donalda Tuska wraz z promowaniem nowej kandydatury na stanowisko Przewodniczącego Rady  Europejskiej Jacka Saryusza – Wolskiego przez Rząd RP na forum tej instytucji, bez wcześniej ustalonego stanowiska z pozostałymi państwami członkowskimi, również było strategią wysoce niepewną i obarczoną ogromnym ryzykiem niepowodzenia[2]. Wydaje się ponadto, że zgłoszenie kandydatury Jacka Saryusza – Wolskiego na trzy dni przed terminem rozpoczęcia obrad Rady Europejskiej mającej w swojej agendzie wybór Przewodniczącego zostało dokonane zbyt późno, co skutkowało odrzuceniem zaproszenia go na szczyt Rady Europejskiej  przez Prezydencję maltańską.[3]

Odkładając na bok postanowienia art. 15 Traktatu o Unii Europejskiej zmienionego Traktatem Lizbońskim, warto zauważyć, że decyzje personalne dokonywane przez Radę Europejską są dla niej materią bardzo delikatną i trudną ze względu na jej polityczny charakter. Biorący w nich udział przedstawiciele państw członkowskich dokładają wszelkich starań, aby kandydaci na najwyższe stanowiska unijne byli akceptowalni dla każdego z nich[4]. Chodzi tutaj przede wszystkim o to, aby nie osłabiać autorytetu nominowanego kandydata na obsadzane stanowisko jeszcze przed rozpoczęciem przez niego sprawowania urzędu. Wartym odnotowania jest fakt, że do tej pory procedura głosowania większością kwalifikowaną nigdy nie została zastosowana formalnie a kandydatów na wskazane traktatami najwyższe stanowiska w Unii Europejskiej, na forum Rady Europejskiej uzgadniano w drodze konsensusu, czyli jednogłośnie[5]. Przyczyn zastosowania głosowania większościowego z pominięciem skutecznych negocjacji na rzecz poszukiwania konsensusu na stanowisko Przewodniczącego Rady Europejskiej należy zatem poszukiwać w sferze dyskursu politycznego. Ten zaś był ułomny zarówno, co do jego formy, jak i treści. Pierwsza z tych ułomności zdaje się wynikać z niezrozumienia lub niewłaściwego rozumienia mechanizmów ustalania stanowiska Rady Europejskiej, które opiera się przede wszystkim na współpracy, porozumieniu i uzgadnianiu stanowisk państw członkowskich, prowadzących do rozstrzygnięć o charakterze konsensualnym. Formie tej służą obok oficjalnych rozmów przy stole obrad także nieoficjalne spotkania uczestników szczytu np. podczas organizowanych pierwszego dnia obrad kolacji. Są to spotkania niedostępne dla mediów i zapewniające warunki dla rozmów umożliwiających przekonanie nieprzekonanych i dyskusje na temat wzajemnych kompensat. Trzeba w tym miejscu podkreślić, iż Rada Europejska to instytucja skupiająca równych sobie przedstawicieli suwerennych państw, którzy starają się nie narzucać woli któremukolwiek z nich, a przekonywać wzajemnie do swoich racji. Ci z przywódców państw, którzy potrafią reprezentować i forsować podczas negocjacji interes narodowy swojego państwa przez pryzmat interesu wspólnotowego, są w tym gronie najskuteczniejsi. Ważne jest również aby przy tym pamiętać, iż kierunki polityki wypracowane na szczytach Rady Europejskiej mają być akceptowalne dla wszystkich, choć dla niektórych mogą być mniej lub bardziej satysfakcjonujące. Rywalizacja jest na tym forum dopuszczalna, chociaż niemile widziana, co znajduje swój wyraz w zabezpieczeniu możliwości jej stosowania w postaci głosowań większością kwalifikowaną, pozwalającą na osiągniecie oczekiwanych na szczytach rozstrzygnięć. Niestety, ale można odnieść wrażenie, iż delegacja Rządu RP dla realizacji wyznaczonego celu nie wzięła dostatecznie pod uwagę powyższych niuansów.

W wymiarze treści dyskursu politycznego ułomności jego są dostrzegalne w niespójnym przekazie stanowiska na arenie wewnętrznej i międzynarodowej[6]. Wystarczy przywołać dwa z prezentowanych podglądów. Z jednej strony twierdzono, iż dotychczasowy Przewodniczący Rady Europejskiej nie zrobił nic dla swojego państwa – chociaż powinien, które to stanowisko nie mogło spotkać się z akceptacją państw członkowskich Rady Europejskiej, które oczekują od osoby piastującej to stanowisko bezstronności i dalece posuniętej obiektywności. Z drugiej strony twierdzono, że Przewodniczący Rady Europejskiej pełni jedynie funkcję administracyjno – koordynującą, nie mającą większego znaczenia dla wyników obrad Rady  Europejskiej, co z kolei budziło zdumienie przedstawicieli państw członkowskich spowodowane niedocenianiem pozycji Przewodniczącego  Rady  Europejskiej i roli jaką pełni dla Unii, jak również stawiało „w krzywym zwierciadle” zarzut Rządu RP o niesłużeniu czy zaniedbywaniu interesów Polski. Gdy dodać argument w postaci zarzutu o wtrącaniu się Przewodniczącego Rady Europejskiej w wewnętrzne sprawy kraju pochodzenia, powstawało wrażenie chaosu informacyjnego, nieskładności i niekoherencji w argumentacji sprzeciwiającej się mianowaniu go na to stanowisko ponownie.

Wydaje się, że kwestie te w rozpatrywanym obszarze przesądziły o sposobie wyboru Przewodniczącego Rady Europejskiej i wyniku głosowania.

W podsumowaniu należałoby stwierdzić, iż komentowany szczyt Rady Europejskiej w punkcie dotyczącym wyboru Przewodniczącego Rady Europejskiej nie zakończył się sukcesem dla kogokolwiek. Straty poniosła Polska jako kraj, który pozostał osamotniony w swoim stanowisku wobec wyboru Przewodniczącego Rady Europejskiej, porażki doznała Rada Europejska, która po raz pierwszy zmuszona została do zastosowania procedury wyboru większością kwalifikowaną osoby na stanowisko jej Przewodniczącego, absmak pozostał Donaldowi Tuskowi jako kandydatowi z Polski i przez Rząd RP odrzucanemu, przegrała również Unia Europejska, która po raz kolejny zderzyła się z brakiem jedności swoich członków. Cieszmy się zatem i bądźmy dumni, że Polak został Przewodniczącym Rady Europejskiej na kolejną kadencję, ale szampana nie otwierajmy…

________________________

[1] Oczywistym wydaje się, iż każdy z członków Rady Europejskiej piastując urzędy Premiera lub Prezydenta, jako politycy najwyższej rangi, pełnili funkcje liderów w swoich krajach pochodzenia i każdy z nich po odejściu z piastowanego stanowiska w swoim kraju mógł lub może pełnić rolę symboliczną w życiu publicznym np. jako symbol ruchu społecznego, mentor partii politycznej itp. Interpretacja ta nie mogła być jednak przesłanką dla sformułowania zapisu o zakazie sprawowania przez Przewodniczącego RE krajowej funkcji publicznej. Na uznawanie go za symbol przez zwolenników ruchu społecznego czy partii politycznej sam zainteresowany nie ma bowiem wpływu.

[2] Prezydencja Szwedzka w 2009 roku dla wyboru na stanowisko Przewodniczącego Rady Europejskiej i ustalenia wspólnego kandydata Hermana Van Rompuy’a  poświęciła wiele tygodni konsultacji, zaś ostateczną zgodę wszystkich państw na objęcie przez niego urzędu uzyskała w trybie „last minute”. Kandydatura ta była wówczas „zagrożona” zastosowaniem mechanizmu glosowania większością kwalifikowaną.

[3] Prezydencja maltańska zgodnie z procedurą art. 3 Regulaminu Rady Europejskiej, nie uznała zaistniałej sytuacji za „przypadek nagły i nieprzewidziany” i zrealizowała przygotowania do obrad Rady Europejskiej zgodnie z regulaminowym porządkiem przygotowań.

[4] W historii prac Rady Europejskiej zdarzały się przypadki odrzucenia przedstawianych kandydatur przez jeden lub kilka krajów członkowskich. Podczas szczytu na Korfu w 1994 roku Wielka Brytania odrzuciła kandydaturę Jeana-Luca Dehaene’a na stanowisko Przewodniczącego Komisji Europejskiej czego skutkiem było zwołanie kolejnego szczytu Rady i mianowanie na to stanowisko Jacques’a Santera. W 2004 roku podczas szczytu czerwcowego Rady Europejskiej nie udało się wyłonić następcy Romana Prodiego i uczyniono to dopiero na nadzwyczajnym zwołanym z tej właśnie przyczyny szczycie, który po osiągnieciu porozumienia przez wszystkich uczestników desygnował na to stanowisko Przewodniczącego Komisji Europejskiej Jose Manuela Barrosa. Podczas nadzwyczajnego szczytu w Brukseli który odbywał się w maju 1998 roku Francja sprzeciwiła się nominacji na stanowisko prezesa Europejskiego Banku Centralnego holenderskiego kandydata Wima Duisenberga przeciwstawiając mu kandydaturę Claude’a Tricheta. W tym przypadku negocjacje zakończyły się porozumieniem zgodnie z którym kandydat holenderski miał ustąpić z zajmowanego stanowiska przed końcem kadencji.

[5] Wprowadzenie procedury wyborów dokonywanych przez Radę Europejską większością kwalifikowaną zostało wprowadzone w trosce o sprawność działań Rady (w ciągle powiększających się jej gronie do obecnie 28 państw)  dla uniknięcia obstrukcji jednego lub kilku krajów paraliżującej jej działalność.

[6] Należy pamiętać, iż w Unii Europejskiej obie te areny się przenikają również w tym sensie, że treści, w tym szczególnie stanowiska dotyczące żywotnych interesów Unii Europejskiej wypowiadane na poziomie państwa członkowskiego stają się bardzo szybko rozpowszechnione i znane na poziomie międzynarodowym.

***

Walka o zasady powinna być przeniesiona na inne obszary

dr hab. prof. UW Tomasz Grosse
Instytut Europeistyki UW
Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Wybór Donalda Tuska na kolejną kadencję przewodniczenia w Radzie Europejskiej w marcu 2017 roku stał się okazją do demonstracji nieustępliwości ze strony Warszawy oraz, jak to określiła Premier Beata Szydło „walki o zasady w UE”. Demonstracja dotyczyła przede wszystkim sprzeciwu wobec ingerowania przez wysokich urzędników UE w wewnętrzne sprawy państwa członkowskiego, a zwłaszcza popierania krajowej opozycji w rywalizacji z rządem. Zderzyły się tutaj zupełnie odmienne wizje integracji europejskiej i roli polityków w instytucjach europejskich, dodajmy wybieranych przecież najczęściej spośród kandydatów wysuwanych przez państwa członkowskie. Czy mają oni być reprezentantami danego państwa i wspierać jego interesy na arenie europejskiej, czy też mają reprezentować przede wszystkim interes europejski? Czy reprezentowanie tego ogólnoeuropejskiego interesu upoważnia do włączania się w wewnętrzną rywalizację polityczną w jakimś państwie członkowskim? Polski rząd twardo bronił zasady, że minimalnym wymogiem urzędników brukselskich jest przynajmniej nie działanie na szkodę własnego państwa i interesów tego państwa, tak jak są one artykułowane przez legalnie wybrany, demokratyczny rząd.

Demonstracyjne wetowanie kandydatury Tuska mogło też mieć odniesienie do dwóch innych aspektów wizji integracji europejskiej polskiego rządu. Polega ona, po pierwsze na tym, aby w świetle obecnych kryzysów raczej wycofywać się z integracji i renacjonalizować niektóre kompetencje UE, aniżeli popierać dalszy jej rozwój. Donald Tusk, jak się wydaje, nie był tym przywódcą Rady Europejskiej, który w pełni podzielałby tego typu stanowisko. Po drugie, jest on kojarzony z koncepcją polskiej polityki na arenie europejskiej w bliskiej kooperacji, a nawet sojuszu z Niemcami. Tymczasem obecny polski rząd raczej dystansuje się od Niemiec, obawia się zbyt wielkiej potęgi tego państwa w UE i zarzuca Berlinowi niedostateczną wrażliwość na polską specyfikę i nasze interesy.

Spięcie z ostatniego szczytu europejskiego powinno być więc przestrogą dla obu stron sporu. Dla Donalda Tuska i innych polityków brukselskich powinno przynieść refleksję na temat tego, czy warto nadal ingerować w polskie spory polityczne, nawet wówczas, kiedy uznaje się, że jest to uzasadnione wartościami europejskimi. Ten bowiem spór może bardzo łatwo przelać się do samej Europy i dodać kolejnych problemów, których przecież nie brakuje UE w dobie rozlicznych napięć, kryzysów i zagrożeń zewnętrznych. Dla polityków polskiego rządu powinno być to z kolei nauczką, że każda demonstracja polityczna niesie także koszty i utratę energii. Czy nie lepiej skoncentrować skromne zasoby na sprawach priorytetowych, o których często wspominają politycy obozu rządowego? Takich jak – przykładowo – obrona dotychczasowych zasad obowiązujących na rynku wewnętrznym, przed zakusami ich zmiany w kierunku obniżającym konkurencyjność polskiej gospodarki? Może priorytetem powinna być nieustępliwa walka o dotychczasowe zasady w polityce spójności, która miała przede wszystkim rekompensować słabszym państwom UE otwarcie ich rynków na silną konkurencję z wyżej rozwiniętymi i bogatszymi państwami członkowskimi? Nie miała więc nigdy być, ani elementem europejskiej solidarności, ani przetargiem w polityce azylowej lub imigracyjnej. Czy takim polem skoncentrowania polskich działań nie powinna być wreszcie obrona przed trwałą segmentacją polityczną w ramach tzw. Europy dwóch prędkości, która może skutkować marginalizacją Europy Środkowej? Myślę, że w tych wszystkich obszarach Polska może znaleźć wielu sojuszników, nie tylko w Europie Środkowej. Może również liczyć, jak się wydaje, na wsparcie ze strony samego Donalda Tuska. Warto to wykorzystać dla naszej korzyści i zamknąć póki co ten rozdział demonstracji w polityce europejskiej.

***

 

Polskie liberum veto w Europie: potrzebne i uzasadnione czy zbędne i dezintegrujące?

dr hab. Anna Wierzchowska
Instytut Nauk Politycznych UW
Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Wydarzenia szczytu Rady Europejskiej (RE) w dniach 9-10 marca 2017 wywołały falę komentarzy i skierowały uwagę polityków i politologów zarówno na problem polskiego członkostwa w UE (jakkolwiek głównie w kontekście zajmowania  wyższych stanowisk przez naszych rodaków) oraz funkcjonowania UE w ogóle (co pomijając okoliczności tej sytuacji można potraktować jako zjawisko pozytywne).

Sytuację, która wyniknęła w związku z reelekcją Donalda Tuska na stanowisko Przewodniczącego Rady Europejskiej można odczytywać na wiele sposobów i postrzegać przez pryzmat różnych wymiarów. Z pewnością jednym z nich jest kontekst polityki wewnętrznej i konfliktowych zachowań partii rządzącej i opozycji. Drugim jest kontekst stricte europejski, odnoszący się do reguł, na jakich funkcjonuje system polityczny UE.

Większość komentarzy, która już do tej pory pojawiła się w związku z tym incydentem, jest w dużym stopniu polityczna. Ten głos będzie przede wszystkim głosem politologa, który poszukuje argumentacji dla swoich racji nie tyle w ideologicznej ocenie faktów, ile ich powiązaniu z rzeczywistym oglądem sytuacji.

Postawa premier Beaty Szydło nie pozwala niestety stwierdzić, iż Polska dobrze i dojrzale realizuje swoje członkostwo w UE. I jak już wspomniałam duża część tej opinii nie wynika z jakichkolwiek pobudek ideologicznych. Jest natomiast efektem przemyśleń związanych z analizą odpowiedzialnego wypełniania członkostwa państwa w strukturach UE.

Jednym z argumentów pojawiających się po stronie rządu polskiego była konieczność obrony własnej pozycji i interesu narodowego. Unia Europejska stanowi pod względem reprezentacji interesów swoistą hybrydę dążeń międzyrządowych i ponadnarodowych. A zatem nie jest bezzasadne, aby poszukiwać możliwości prezentowania swojej racji krajowej w UE. Pozostaje tylko ustalenie jak i kiedy należy to robić.  Istnieją tutaj określone procedury wynikające z zapisów traktatowych, jak też utrwalone zwyczaje i konwenanse, które w funkcjonowaniu UE odgrywają bardzo istotną rolę. Wybór Przewodniczącego RE jest bardzo ogólnie opisany w art. 15 TUE, co tym bardziej pozostawia praktyczną realizację tego zadania przyjętym zwyczajom. W tym przypadku nie można jeszcze mówić o długiej tradycji, gdyż samo stanowisko jest obsadzane dopiero od 2009 roku. Można sobie zatem wyobrazić, iż działania polskiego rządu, polegające na pilnym poszukiwaniu poparcia dla Jacka Saryusz-Wolskiego, który miał być dla kontrkandydatem dla sprawującego do tej pory urząd szefa RE – Donalda Tuska – niekoniecznie same w sobie musiały być wyjściem poza jakiekolwiek ściśle określone procedury. Natomiast nieprzemyślny sposób działania, polegający na zbyt krótkiej perspektywie czasowej pozostawionej partnerom dla określenia ich stanowiska w tej kwestii nie pozostawiał raczej wątpliwości, iż chodzi tutaj o sprawy wewnętrzne kraju. Zawiódł zatem zmysł dyplomacji, jak też najwyraźniej zabrakło rozsądnych i dysponujących odpowiednią wiedzą doradców z zakresu samej integracji europejskiej. Poza tym błędnie chyba oceniono, iż część państw członkowskich, uznawana za bliskich sojuszników Polski (gównie kraje Grupy Wyszehradzkiej) stanie „murem” za naszym krajem i będzie popierać zwolnienie Donalda Tuska z pełnienia funkcji Przewodniczącego Rady Europejskiej. Viktor Orban czy Robert Fico mają swoje interesy narodowe i w kwestii takiej jak szefowanie jednej z instytucji (nawet jeśli odgrywa ona przewodnią rolę) nie będą narażać swojej reputacji wobec innych dużych partnerów (szczególnie tych, którzy „mają fundusze strukturalne”). Nie jest zatem pozbawione racji określenie, iż szczyt w dniach 9-10 marca ukazał pewne słabości naszej polityki zagranicznej, w tym jej komponentu europejskiego.

Trudno też jest oprzeć się wrażeniu, iż krajowy kontekst silnego konfliktu pomiędzy partią rządzącą i opozycją wpisany w sytuację wyborów nowego Przewodniczącego Rady Europejskiej nie mógł nie zostać odczytany jako rodzaj swoistej wendety politycznej przez większość partnerów europejskich. I tutaj znowu zasady możliwe do przyjęcia w kontekście polityki wewnętrznej, mylnie zostały przeniesione na arenę międzynarodową, na której sukcesy można odnosić tylko prezentując się jako integralny i wewnętrznie uporządkowany system. Zatem bez względu na animozje w polityce wewnętrznej nie należało przenosić ich na scenę europejską, wzmacniając tym samym wrażenie braku jednolitej wizji samego członkostwa kraju w strukturach UE.

Kolejną kwestią było zarzucanie Donaldowi Tuskowi, iż jest kandydatem popieranym w szczególności przez Angelę Merkel. W ponadnarodowej grze, jaka toczy się na scenie europejskiej wychodzenie poza układy rządowe w ramach kraju ojczystego nie stanowi sprzeniewierzenia się regułom, na jakich się ona rozgrywa. Tym bardziej, iż mieliśmy do czynienia z reelekcją wysokiego urzędnika europejskiego, w przypadku którego europejska scena polityczna jest naturalnym miejscem szukania poparcia. Płaszczyzna krajowa mogłaby, a nawet powinna być uzupełnieniem tego poparcia, jednak nie wydaje się być pierwszą i jedyną areną zmagań politycznych. Jednocześnie premier Beata Szydło, krytykując Donalda Tuska w kwestii budowania jego pozycji wśród innych państw, w tym Niemiec, sama poszukiwała poparcia dla Jacka Saryusza- Wolskiego wśród partnerów z UE.

W podsumowaniu, możnaby uznać, iż polskie elity polityczne, w szczególności te mające wpływ na współkształtowanie europejskich procesów integracyjnych, nie zdały egzaminu, jakim było przystąpienie do reelekcji Przewodniczącego Rady Europejskiej.  Na taki osąd składa się wiele cząstkowych ocen: silnie konfliktowa narracja we wzajemnych relacjach pomiędzy partią rządzącą i opozycją przeniesiona na arenę europejską (podkreślanie małowartościowego przewodnictwa Donalda Tuska postrzeganego jedynie przez pryzmat przynależności do partii opozycyjnej), niedojrzała i nieskuteczna dyplomacja (wysuwanie kandydatury Jacka Saryusza-Wolskiego w ostatniej chwili przez rozpoczęciem szczytu), brak zrozumienia dla europejskich zasad gry (deklarowanie nieefektywnego braku zgody na konkluzje szczytu), czy wreszcie akcentowanie niemal wyłącznie interesu narodowego w grze o złożonej naturze.

Odrębny głos w obronie własnych interesów nie jest uchybieniem czy nadużyciem w stosunkach międzynarodowych. Wykorzystywany jednak do osiągania partykularnych celów partyjnych staje się naruszeniem pewnej granicy, która dzieli zdecydowaną i twardą politykę od zachowania ryzykanckiego i mocno nadwyrężającego autorytet państwa w relacjach z innymi aktorami sceny międzynarodowej.

***

Sprzeciw Polski wobec reelekcji Tuska: jednorazowa porażka czy trwały prowincjonalizm?

prof. UW dr hab. Justyna Zając
Instytut Stosunków Międzynarodowych UW
Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Na szczycie Unii Europejskiej w Brukseli, 9 marca 2017 roku, przywódcy unijni wybrali Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej na kolejne 2,5 roku. Kandydaturę Tuska poparło 27 państw, a jedynym przeciwnym była Polska. Rząd polski zgłosił na to stanowisko swojego kandydata Jacka Saryusz-Wolskiego. Jednak decyzją prezydencji maltańskiej nie został on nawet zaproszony na szczyt Unii Europejskiej. Przed głosowaniem Polska wnioskowała o jego przełożenie, jednak wniosek ten został odrzucony. Decyzja Polski okazała się sromotną porażką. Trudno bowiem inaczej nazwać wynik głosowania 27:1, obnażający słabość polskiej dyplomacji i nieracjonalność posunięć polskiego rządu.

W polityce zagranicznej każde państwo kieruje się kilkoma generalnymi celami: zapewnieniem i umocnieniem własnego bezpieczeństwa, wzrostem swojej siły, pozycji i prestiżu międzynarodowego oraz wpływaniem na środowisko międzynarodowe tak, by stworzyć dla siebie jak najlepsze warunki dla osiągnięcia powyższych celów. Osamotniony sprzeciw Polski wobec reelekcji Donalda Tuska nie służy, a wręcz może zaszkodzić realizacji tych dążeń w przyszłości. Polska bowiem, jako państwo średniej rangi, nie jest w stanie zapewnić sobie bezpieczeństwa samodzielnie, a przyjmując, że głównym zewnętrznym gwarantem jej bezpieczeństwa jest NATO, musi pamiętać, że spośród 28 członków tego sojuszu 22 jest jednocześnie członkami Unii Europejskiej (wliczając Polskę). Również budowa siły Polski wymaga dobrej i owocnej współpracy z partnerami. Kraje unijne są największymi partnerami handlowymi Polski, zarówno odnośnie eksportu, jak i importu. W ciągu 10 lat członkostwa w Unii Europejskiej polski PKB zwiększył się blisko o połowę (48,7%), a Polska stała się największym beneficjentem pomocy unijnej[1]. Stawanie w kontrze do wszystkich innych państw członkowskich Unii Europejskiej w sprawie, która, choć jest ważna, to nie dotyczy polskiego interesu narodowego, wyraźnie osłabia pozycję i prestiż Polski na arenie międzynarodowej. Wielu partnerów z UE nie rozumiało przyczyn zachowania polskiego rządu, a ci którzy je znali, podkreślali niewłaściwość przenoszenia wewnętrznej walki politycznej na arenę europejską. Nawet państwa Grupy Wyszehradzkiej – Słowacja, Czechy i Węgry, które rząd Prawa i Sprawiedliwości postrzega jako głównych partnerów dla formułowania wspólnego stanowiska na forum Unii Europejskiej – zajęły inne niż Polska stanowisko. Niezrozumiałe dla wielu państw unijnych zachowanie rządu polskiego osłabia wizerunek Polski jako państwa przewidywalnego i wiarygodnego, które kieruje się w polityce zagranicznej racjonalnymi przesłankami.

Polityka zagraniczna zawsze jest pochodną polityki wewnętrznej. Każda polityka jest lokalna, mawiał Tip O’Neill, kongresman amerykański.  Jednak sprzeciw rządu polskiego wobec reelekcji Donalda Tuska na szefa Rady Europejskiej przebił tę maksymę. Jeśli polska polityka zagraniczna będzie nadal podporządkowywana politycznym rozgrywkom wewnętrznym, to z lokalnej, używając określenia O’Neilla, ma szansę stać się na trwale prowincjonalną.

________________________
[1] Szerzej zob. Polskie 10 lat w Unii. Raport, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2014.

***

Konsekwencje niedemokratycznego wyboru przewodniczącego Rady Europejskiej

prof. dr hab. Jacek Czaputowicz
Instytut Europeistyki UW
Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Polska uznała wybór Donalda Tuska za sprzeczny z międzyrządowym charakterem Rady Europejskiej. Wybrano osobę wbrew państwu, z którego pochodzi, nie dopuszczając przy tym do głosowania nad kandydatem prawidłowo zgłoszonego.

Rada Europejska jest ciałem międzyrządowym. Zasiadają w niej przedstawiciele państw, demokratycznie wybrani premierzy lub prezydenci. Gdy zmienia się rząd, zmienia się także przedstawiciel państwa w Radzie Europejskiej. Zatem inaczej niż w Komisji Europejskiej, gdzie po zmianie rządu komisarz z danego państwa może dokończyć kadencję. Zgodnie z Traktatem z Lizbony Rada Europejska wybiera swojego przewodniczącego. Państwa starają się przeforsować swoich kandydatów, buduje to bowiem ich prestiż i daje większe możliwości realizacji narodowych interesów. Tak było także w wypadku wyboru na pierwszą kadencję Donalda Tuska.

Wybór dokonany 10 marca 2017 r. pokazał jednak, że można wybrać osobę, która jest w opozycji do własnego rządu. Państwo nie może zablokować kandydata, gdy ma zastrzeżenia do jego neutralności, i który jest jego obywatelem. Podważa to zasadę suwerenności państwa i niweczy zaufanie między członkami Rady. Konsekwencje tej decyzji mogą mieć daleko idące konsekwencje dla funkcjonowania i postrzegania Unii Europejskiej.

Tryb wyboru Donalda Tuska źle świadczy tez o jakości demokracji w Unii Europejskiej. Niektórzy obserwatorzy twierdzą, że Polska przegrała 27:1, co sugeruje, że Donald Tusk zdobył 27 głosy a kandydat Polski – Jacek Saryusz-Wolski – jeden. Nie jest to jednak zgodne z prawdą, ponieważ kandydat Polski w ogóle nie został dopuszczony do głosowania.

Posłużmy się następującą analogią: kadencja dziekana wydziału jest jednokrotnie odnawialna. Obecny dziekan zgłosił gotowość dalszego pełnienia funkcji, jednak instytut, z którego dziekan się wywodzi zgłosił innego kandydata. W dniu wyborów przewodniczący zebrania zapytał: kto jest „za” odnowieniem kadencji dziekana, a kto jest „przeciw”,  po czym ogłosił wynik. Czy ten wybór można uznać za zgodny z zasadami demokracji?

Obowiązujący traktat z Lizbony stanowi, że „mandat przewodniczącego jest jednokrotnie odnawialny”. Nie oznacza to jednak, że wystarczy potwierdzenie wymaganej większości dla osoby aktualnie zajmującej to stanowisko, a jedynie, że taka osoba można powtórnie ubiegać się o to stanowisko, a zarazem, że nie może tego zrobić po raz trzeci. Tryb wyborów musi być zgodny z zasadami demokracji, czyli uwzględniać wszystkich zgłoszonych kandydatów.

Pojęcie odnawialności mandatu jest znane na gruncie prawa europejskiego.  Odnawialny jest np. mandat przewodniczącego Parlamentu Europejskiego i prezesa Trybunału Sprawiedliwości UE. Przewodniczący Martin Schultz korzystał z tego przepisu i ubiegając się o drugą kadencję i pokonując w wyborach trzech kontrkandydatów. Czy Parlament Europejski uznaliby głosowanie w formie: kto jest „za” odnowieniem mandatu Martina Schultza, kto jest „przeciw”, dziękuję… Odnawialność mandatu nie oznacza rezygnacji z wyborów.

Premier Beata Szydło ma racje gdy twierdzi, że wybory Przewodniczego Rady Europejskiej zostały przeprowadzone z pogwałceniem zasad demokracji. Wybory są demokratyczne wtedy, gdy o wyniku decyduje liczba głosów oddanych na kandydatów. Jeżeli prawidłowo zgłoszony kandydat nie został dopuszczony, nie można wyborów uznać za demokratyczne. Bierne prawo wyborcze jest fundamentalną zasadą demokracji. Gdy będziemy oceniać wybory prezydenckie w Rosji, będziemy brali pod uwagę nie tylko liczbę głosów, które dostanie Władimir Putin, ale także to, czy został do nich dopuszczony jego kontrkandydat, Andriej Nawalny.

Konsekwencje złamania zasad demokracji przy wyborze przewodniczącego Rady Europejskiej będą poważne. Łamiąc zasady demokracji Unia Europejska traci bowiem także legitymację do pouczania innych w kwestii ich przestrzegania.

***

Ten wpis został opublikowany w kategorii Opinie. Dodaj zakładkę do bezpośredniego odnośnika.

Możliwość komentowania jest wyłączona.