Jak zmieniać polskie sądownictwo? Dwa komentarze ekspertów z Uniwersytetu Warszawskiego

W związku z deklaracją zainicjowania przez prezydenta Andrzeja Dudę prac nad nową ustawą o sądownictwie publikujemy dwa pierwsze komentarze ekspertów związanych z Ośrodkiem Analiz Politologicznych UW. Tym samym chcielibyśmy otworzyć dyskusję na ten temat i zaprosić do niej także innych specjalistów.

Dylematy ustrojowe i polityczne dotyczące zmian ustawowych w zakresie organizacji i działania organów władzy sądowniczej, w tym Sądu Najwyższego

dr hab. Tomasz Słomka
Instytut Nauk Politycznych UW
Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Po wyborach parlamentarnych w 2015 r. znacznej dynamice uległy procesy zmian o charakterze ustrojodawczym. Nie jest to jednak wynikiem uzyskania przez obóz rządzący (Prawo i Sprawiedliwość – Zjednoczona Prawica) większości w parlamencie umożliwiającej zmianę Konstytucji RP. Warto przypomnieć, że do uchwalenia ustawy o zmianie konstytucji niezbędna jest większość kwalifikowana 2/3 głosów w Sejmie (w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów) oraz większość bezwzględna w Senacie (w obecności co najmniej ustawowej liczby senatorów). W wyniku wyborów PiS-ZP uzyskało stosowną większość jedynie w Senacie. Nie można zatem mówić o legitymacji wyborczej, upoważniającej do zmiany konstytucji. W rzeczywistości zatem od blisko dwóch lat większość parlamentarna, korzystając z poparcia Prezydenta RP, dokonuje zmian ustrojowych o charakterze okrążania (obejścia) konstytucji, zaś „zarzut obejścia konstytucji opiera się na stwierdzeniu, że konkretne działanie, choć jego deklarowaną podstawę stanowi określony przepis konstytucyjny, w istocie realizuje cel niepożądany w świetle innego przepisu”[1].

Mechanizm obejścia konstytucji dotknął szeregu rozstrzygnięć dokonanych po ostatnich wyborach parlamentarnych, choć symbolicznym początkiem tego procesu stała się nowa ustawa o Trybunale Konstytucyjnym, przyjęta jeszcze przez Sejm ubiegłej (VII) kadencji, a dokładniej rzecz ujmując – wprowadzenie możliwości wybrania dwóch sędziów TK, wbrew oczywistym rozwiązaniom konstytucyjnym (co potwierdził wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 grudnia 2015 r.) przez Sejm kończący swą kadencję. Dopiero jednak działania PiS-ZP, koalicji dysponującej w Sejmie większością bezwzględną głosów, otworzyły szeroko „bramę” działań prowadzących do zmiany porządku konstytucyjnego w drodze zmian ustawowych[2]. Obóz rządzący odwołał się przy tym do legitymacji wyborczej – choć, jak wskazałem wyżej – takowej do zmiany konstytucji nie uzyskał. Przywódcy większości uznali jednak, że pierwotną wartością państwa demokratycznego jest wyrażona w drodze wyborów zgoda suwerena (narodu) na realizowanie programu wyborczego przez zwycięskie ugrupowanie (ugrupowania), nawet jeśli decyzje powinny po pierwsze, mieścić się w porządku stworzonym przez konstytucję, i po drugie – decyzje te winny być wynikiem konsultacji z różnymi środowiskami społecznymi i politycznymi wraz z uwzględnieniem stanowiska mniejszości (opozycji). Praktyka wprowadzona przez parlamentarną większość w procesie tworzenia prawa, sprowadza się zatem najczęściej do nagminnego nieuwzględniania wniosków opozycyjnych, braku odpowiedzi na zadawane pytania, czy też łamania zasad proceduralnych, na których cierpią inicjatywy opozycyjne[3]. Warto dostrzec jeszcze jedną prawidłowość. Wynika ona z głębokiej logiki związanej z efektywnością podejmowanych przez obóz rządzący działań. Dla ich skuteczności, niezbędne stało się zneutralizowanie Trybunału Konstytucyjnego, jako głównego strażnika zasady konstytucjonalizmu. Pierwsze, najistotniejsze zmiany ustawowe dotyczyły zatem tego organu władzy sądowniczej. Sądownictwo konstytucyjne jest bowiem zaporą dla procesów zwyrodnieniowych demokratycznego państwa prawnego, które określić można mianem demokracji totalnej czy też demokracji większościowej (opartej na arbitralnej roli demokratycznie wybranej większości). W ustrojowych realiach Trybunał Konstytucyjny stał się instytucją o charakterze w dużej mierze fasadowym. Kolejne działania obozu władzy dotknęły m.in. tak newralgicznych kwestii, jak prokuratura (nadano jej nowy ustrój; nastąpił powrót do połączalności instytucji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego), media (Rada Mediów Narodowych, neutralizująca rolę organu konstytucyjnego, czyli Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji), służba cywilna, lecz przede wszystkim pozostałe segmenty władzy sądowniczej.

W 2017 r. parlament przyjął szereg istotnych regulacji, dotyczących Krajowej Rady Sądownictwa, Krajowej Szkoły Sądownictwa i Prokuratury, ustroju sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Szczególnie istotne mogą wydać się dylematy związane ze zmianami w organizacji i funkcjonowaniu Sądu Najwyższego, jako organu sprawującego nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania (art. 183 ust. 1 Konstytucji RP), a zatem „głowy” wymiaru sprawiedliwości (poza systemem sądów administracyjnych). Kwestią znamienną jest, że projekt ustawy o Sądzie Najwyższym zgłoszony został przez grupę posłów a nie Radę Ministrów, choć można z dużym prawdopodobieństwem przypuszczać, że prace nad nim toczyły się w Ministerstwie Sprawiedliwości[4]. Pozwoliło to jednak uniknąć szerszych, czasochłonnych konsultacji, które musiałyby towarzyszyć zgłoszeniu projektu rządowego. Po drugie, zmianie tak poważnej, towarzyszył – podobnie jak w przypadku pozostałych ustaw o znaczeniu ustrojowym – niezwykły pośpiech i brak uwzględnienia stanowiska opozycji. Może to świadczyć nie tyle o potrzebie przeprowadzenia reform, usprawniających działanie władz państwowych (szczególnie w tak newralgicznym zakresie, jakim jest wymiar sprawiedliwości), co o realizacji strategii politycznej, mającej na celu daleko idący wpływ egzekutywy i legislatywy na prace sądów, szczególnie w kontekście zbliżających się rozstrzygnięć, których dokonać ma Sąd Najwyższy[5].

Wśród rozlicznych proponowanych zmian w regulacjach, warto wyodrębnić kilka, szczególnie istotnych z punktu widzenia ustrojowego. Projekt ustawy o Sądzie Najwyższym zmieniał przede wszystkim strukturę tego organu. Zamiast czterech izb: Izby Cywilnej, Izby Karnej, Izby Wojskowej, Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych, pojawić się miały trzy izby: Izba Prawa Publicznego, Izba Prawa Prywatnego oraz Izba Dyscyplinarna. Szczególne znaczenie – zgodnie z upowszechnianym przekazem o konieczności „oczyszczenia” środowiska sędziowskiego – przypisano Izbie Dyscyplinarnej, z wyłączną kompetencją do rozpoznawania spraw dyscyplinarnych wobec przedstawicieli zawodów prawniczych. Nadano jej charakter quasi-autonomiczny, m.in. uniezależniając prezesa tej izby od Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w większości spraw (np. samodzielnego reprezentowania SN w zakresie spraw przynależnych Izbie Dyscyplinarnej, kwestii budżetowych, utworzenia odrębnej Kancelarii Prezesa ID). Znacząca rolę w postępowaniach dyscyplinarnych mógł odgrywać rzecznik dyscyplinarny powołany przez ministra sprawiedliwości, do prowadzenia określonej sprawy sędziego SN. Organ władzy wykonawczej uzyskiwał w ten sposób wyjątkową rolę w rozstrzygnięciach dotyczących statusu przedstawiciela trzeciej władzy.

W świetle pierwotnej wersji projektu minister sprawiedliwości mógł samodzielnie nadawać regulamin Sądu Najwyższego (w drodze rozporządzenia). Mógł też – w drodze regulaminowej – określić samodzielnie całkowitą liczbę stanowisk sędziowskich w SN oraz liczbę stanowisk sędziowskich w poszczególnych izbach[6]. Istotną rolę mógł odebrać mechanizm, rozszerzający możliwości powołania sędziego SN. Chodzi m.in. o możliwość powołania na sędziego SN osoby o dziesięcioletnim stażu pracy na stanowisku sędziego sądu rejonowego lub prokuratora rejonowego. Oznaczałoby to istotny awans osób o relatywnie niewielkim dorobku, w stosunku do wyzwań związanych z pełnieniem urzędu sędziego Sądu Najwyższego. Trudno nie dostrzec w tym mechanizmie pewnych zagrożeń dla niezawisłości sędziowskiej. Szczególne jednak znaczenie miały proponowane przepisy przejściowe, najbardziej kontrowersyjne gdy chodzi o zgodność projektu ustawy (a potem uchwalonej ustawy) z Konstytucją RP. Po pierwsze, zakładano przeniesienie wszystkich sędziów Sądu Najwyższego – powołanych na podstawie dotychczasowych przepisów – w stan spoczynku, z wyjątkiem wskazanych przez ministra sprawiedliwości (po poprawkach – przez prezydenta na wniosek ministra sprawiedliwości). Oznaczałoby to w istocie rodzaj „czystki” w SN oraz wywołuje refleksję, czy pod pozorem dopuszczalnego przez Konstytucję RP przeniesienia sędziego w stan spoczynku (art. 180 ust. 5), nie dochodzi tu w istocie do usunięcia sędziego, co dopuszczalnym już nie jest (art. 180 ust. 1) oraz przerwania właściwego działania naczelnego organu władzy państwowej, czego strażnikiem winien być Prezydent RP. Podobnie kontrowersyjne jest wygaszenie kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego oraz powierzenie jego zadań i kompetencji sędziemu (przez prezydenta na wniosek ministra sprawiedliwości), który nie został przeniesiony w stan spoczynku. Konstytucja nie przewiduje możliwości skrócenia kadencji Pierwszego Prezesa SN. Zarówno usunięcie sędziów, jak i skrócenie kadencji Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego byłoby rodzajem szkodliwego precedensu, który otwierałby drogę każdej władzy ustawodawczej, by za pomocą ustaw zwykłych – pod pozorem reform różnego autoramentu – paraliżować pracę organów, którym nie przez przypadek nadano status niezależnych od innych władz i niezawisłych.

Z takiego punktu widzenia odmowa podpisania przez Prezydenta RP ustawy o Sądzie Najwyższym oraz zwrócenie jej do ponownego rozpatrzenia Sejmowi (weto ustawodawcze), jest rozwiązaniem właściwym a w sytuacji obecnego położenia politycznego Trybunału Konstytucyjnego – jedynym możliwym.

[1] W. Brzozowski, Obejście konstytucji, „Państwo i Prawo” 2014, nr 9, s. 10.

[2] Choć trzeba przyznać, że w sposób „nowatorski” potraktowana została instytucja prezydenckiego prawa łaski. W listopadzie 2015 r. prezydent Andrzej Duda ułaskawił Mariusza Kamińskiego i kilka innych osób przed wydaniem przez właściwy sąd prawomocnego wyroku.

[3] Do takich należeć będzie zblokowanie wniosków i poprawek zgłoszonych do projektu ustawy budżetowej na rok 2017.

[4] Świadczyć o tym może zaangażowanie w prace parlamentarne ministra sprawiedliwości i jego zastępców.

[5] Chodzi tutaj przede wszystkim o kwestię statusu ułaskawienia prezydenckiego wobec M. Kamińskiego i innych funkcjonariuszy oraz kwestię legalności wyboru Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.

[6] Po zgłoszonych poprawkach włączono w te procesy decyzyjne Prezydenta RP.

***

W sprawie propozycji zmiany ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym

dr hab. Jacek Zaleśny
Instytut Nauk Politycznych UW
Wydział Nauk Politycznych i Studiów Międzynarodowych UW

Ustawa z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym jest wyrazem porozumienia politycznego wszystkich dużych partii parlamentarnych (SLD, PO, PiS, PSL, UP). Przyjęte w niej rozwiązania są powszechnie akceptowane przez doktrynę prawa. Oparte są one na założeniu, że funkcją Sądu Najwyższego jest sprawowanie nadzoru orzeczniczego nad sądami powszechnymi i wojskowymi i tej funkcji mają być podporządkowane kompetencje, procedura postępowania i organizacja Sądu Najwyższego. Występujący w Polsce współczesnej problem ograniczonego zaufania do sądów i sędziów sprawia, że ta funkcja może być uzupełniona o nową funkcję – sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego nad sędziami sądów powszechnych, wojskowych, Sądu Najwyższego i asesorami sądowymi, przy zachowaniu dotychczasowych kompetencji kasatoryjnych wobec orzecznictwa sądów dyscyplinarnych niektórych zawodów pomocy prawnej.

Odmowa podpisania przez Prezydenta RP Andrzeja Dudę uchwalonej 20 lipca br. przez Sejm ustawy o Sądzie Najwyższym (dalej: uSN) i jego zapowiedź, że w ciągu najbliższych dwóch miesięcy wniesie do Sejmu projekt nowej ustawy, co ma być poprzedzone szerokimi konsultacjami społecznymi, uzasadniają włączenie się w ten proces i przedstawienie kilku uwag formułowanych z punktu widzenia doktryny prawa konstytucyjnego. Zarazem trzeba zastrzec, że uwagi dotyczą wyłącznie ustawy o Sądzie Najwyższym i nie odnoszą się do innych ustaw z nią powiązanych, co ze względu na paradygmat systemowości prawa ma swoje niezaprzeczalne znaczenie i warunkuje zakres i charakter dokonywanych zmian w prawie.


Założenia ustrojowe

Obecnie obowiązująca ustawa o Sądzie Najwyższym została uchwalona przez Sejm 23 listopada 2002 r., tj. po wejściu w życie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. i za cel miała przede wszystkim dopasowanie jej przepisów do Konstytucji RP, co też nastąpiło. Co jest kwestią istotną dla zrozumienia znaczenia ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym, jej uchwalenie było wyrazem powszechnego konsensusu, do jakiego doszło w Sejmie IV kadencji (2001-2005). Za uchwaleniem uSN głosowało 377 posłów, przeciw – 32, wstrzymał się 1 poseł. Ustawę o Sądzie Najwyższym poparli nie tylko posłowie większości parlamentarnej (SLD – 190 „za”, PSL – 35 „za”, UP – 15 „za”), ale również obie największe wówczas opozycyjne frakcje parlamentarne – PO i PiS. Tak spośród posłów PO, jak i PiS nikt nie głosował „przeciw” i nikt „nie wstrzymał się” od głosu[1].

Biorąc pod uwagę, skład polityczny aktualnej większości parlamentarnej, warto przypomnieć, że wszyscy liderzy partii rządzącej głosowali za aktualnie obowiązującą uSN (np. Jarosław Kaczyński, Adam Bielan, Krzysztof Jurgiel, Mariusz Kamiński, Marek Kuchciński, Adam Lipiński, Marek Suski czy Zbigniew Ziobro)[2]. Przedstawiciele partii obecnie rządzących (PiS i SP Zbigniewa Ziobro) jednoznacznie podkreślali, że jest to ustawa nowoczesna, wzmacniająca niezależność Sądu Najwyższego i niezawisłość orzekających w nim sędziów, dobrze służąca efektywnemu wymiarowi sprawiedliwości, adekwatna do potrzeb demokratycznej Polski.

Konsensusowi politycznemu powstałemu w Sejmie na tle uSN odpowiada wysoka ocena uSN ze strony doktryny prawa. W całym okresie jej obowiązywania nie formułowano istotniejszych propozycji jej zmiany. Za reprezentatywny dla doktryny prawa należy uznać pogląd wyrażony przez prof. Bogumiła Szmulika, zawarty w jego monografii poświęconej pozycji ustrojowej Sądu Najwyższego[3]. Jak pisze B. Szmulik, obecne rozwiązania instytucjonalne dotyczące SN wypełniają standardy europejskie i demokratyczne na danym etapie rozwoju prawno-ustrojowego. Przyjęty model SN jest adekwatny do innych rozwiązań instytucjonalnych i wpisuje się w konstytucyjny system organów państwowych w Polsce. Ewentualne mankamenty nie naruszają ogólnej pozytywnej oceny SN.

Kierunki zmian

Niezależnie od ogólnej pozytywnej oceny rozwiązań prawnych zawartych w uSN, dynamika otoczenia zewnętrznego może skłaniać do przeprowadzenia modernizacji uSN i dostosowania ustroju SN do aktualnych potrzeb państwa. Kwestią kluczową jest uzupełnienie funkcji nadzoru judykacyjnego Sądu Najwyższego o nową, komplementarną funkcję – nadzoru nad jakością kadr sędziowskich w sądach powszechnych, wojskowych i Sądzie Najwyższym (oraz odpowiednio – asesorskich w sądach powszechnych). Potrzeba ta jest uzasadniona ograniczonym zaufaniem społecznym do sędziów i wzrostem liczby wnoszonych na nich skarg[4]. Tymczasem na zaufaniu do sądów i sędziów oparta jest władza sądzenia. Sądy tracą swój sens ustrojowy, stają się kolejnym ogniwem aparatu państwowego, jeżeli uczestnicy stosunków prawnych nie mają powszechnego przekonania co do rzetelności toczonych postępowań sądowych, sprawiedliwości podejmowanych wyroków oraz godnego prowadzenia się sędziów. Jest to nie tylko kwestia jakości uzasadnień wyroków sądowych (ten czynnik powinien być korygowany głównie poprzez modyfikację techniki nauczania prawa i szkolenie sędziów), ale też tego, czy sędzia postępuje w sposób profesjonalny i zachowuje się w sposób godny powierzonych mu funkcji.

Obecny model sądownictwa dyscyplinarnego sędziów budzi zastrzeżenia dużych grup społecznych jako nietransparentny, przewlekły, a przez to nieefektywny. Z tego też powodu może być on zmieniony. Ze względu na wielość spraw, dla realizacji sądownictwa dyscyplinarnego sędziów sądów powszechnych, wojskowych, Sądu Najwyższego, asesorów sądowych sądów powszechnych, w Sądzie Najwyższym można utworzyć Izbę Dyscyplinarną. Zgodnie z proponowanymi rozwiązaniami, sądami dyscyplinarnymi w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów powszechnych, sądów wojskowych, Sądu Najwyższego i asesorów sądowych sądów powszechnych są:

  • w pierwszej instancji – Sąd Najwyższy w składzie trzech sędziów Izby Dyscyplinarnej SN;
  • w drugiej instancji – Sąd Najwyższy w składzie pięciu sędziów Izby Dyscyplinarnej SN.

Skład sądu dyscyplinarnego wyznacza Kolegium Sądu Najwyższego w drodze losowania, z listy sędziów Izby Dyscyplinarnej SN. Składowi przewodniczy sędzia najstarszy służbą na stanowisku sędziego Sądu Najwyższego. Rzecznika Dyscyplinarnego i jego dwóch zastępców wybiera Kolegium Sądu Najwyższego na okres 4 lat, spośród sędziów Sądu Najwyższego.

Karami dyscyplinarnymi są:

  • upomnienie;
  • nagana;
  • usunięcie z zajmowanej funkcji;
  • złożenie sędziego, asesora sądowego z urzędu.

Sąd dyscyplinarny orzeka na wniosek Rzecznika Dyscyplinarnego lub Prokuratora Generalnego. Rzecznik Dyscyplinarny podejmuje czynności na żądanie prezesa właściwego sądu powszechnego, wojskowego, I Prezesa Sądu Najwyższego, wskutek wniesienia do niego zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przewinienia dyscyplinarnego lub z własnej inicjatywy. Od orzeczeń dyscyplinarnych nie przysługuje kasacja.

Likwidacji może ulec Izba Wojskowa Sądu Najwyższego. Sprawy wojskowe mogą zostać przeniesione do kompetencji Izby Karnej Sądu Najwyższego, a sędziowie orzekający w niej mogą zostać sędziami tej Izby. Propozycja ta motywowana jest faktem niskiego obłożenia sprawami sędziów Izby Wojskowej SN. Likwidacja Izby Wojskowej SN byłaby też powiązana z mającą miejsce likwidacją prokuratury wojskowej.

Uchyleniu może ulec art. 47 uSN, zgodnie z którym sędzia Sądu Najwyższego powinien mieszkać w Warszawie, a sędziemu mieszkającemu w innej miejscowości przysługuje bezpłatne zakwaterowanie w Warszawie oraz zwrot kosztów przejazdu i dodatek z tytułu rozłąki z rodziną. W przypadku sędziów SN nie wchodzi w rachubę przeniesienie do pracy w innej miejscowości, bo sędzia SN nigdzie nie jest przenoszony. Powoływany jest na sędziego SN, do orzekania w SN, którego siedziba jest w Warszawie. Podobne zmiany powinny objąć sędziów innych sądów.

Podsumowanie

Proponowane zmiany uSN, wywołane zaproszeniem Prezydenta RP do włączenia się m.in. środowisk naukowych w prace nad zmianą uSN, mają na celu budowę zaufania do sędziów jako czynnika kluczowego dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości oraz korektę tych zagadnień, które ze względu na zmianę stanu faktycznego mogą ulec modyfikacji.

[1] http://orka.sejm.gov.pl/SQL.nsf/glosowania?OpenAgent&4&35&97 (28.07.2017).

[2] http://orka.sejm.gov.pl/Glos4.nsf/nazwa/35_97/$file/glos_35_97.pdf (28.07.2017).

[3] B. Szmulik, Pozycja ustrojowa Sądu Najwyższego w Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2008, s. 3.

[4] Wieloaspektowo poziom zaufania społecznego do wymiaru sprawiedliwości obrazują badania socjologiczne sporządzone przez renomowaną pracownię badań marketingowych «INDICATOR» na zlecenie Krajowej Rady Sądownictwa Badanie opinii publicznej związane z zaufaniem do wymiaru sprawiedliwości, Warszawa 2009. Badania zaufania społecznego (o węższym zakresie przedmiotowym) do sądów i sędziów prowadzone w kolejnych latach, a w szczególności w ostatnim roku, wskazują na spadek zaufania do sędziów i sądów.

Ten wpis został opublikowany w kategorii Aktualności, Opinie i oznaczony tagami , , , , , , . Dodaj zakładkę do bezpośredniego odnośnika.

Możliwość komentowania jest wyłączona.